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垄断法豁免制度在中国的适用 ——以电信联通涉嫌垄断事件为例
论反垄断法豁免制度在中国的适用
——以电信联通涉嫌垄断事件为例
摘 要 豁免制度，作为反垄断法一项重要制度，伴随着反垄断法理论的成熟逐渐发展并完善。区别于反垄断法对垄断的原则性禁止，豁免制度允许某些合理垄断的存在，对特定垄断给予积极认可甚至是保护，这体现着反垄断法维护有效竞争、促进市场资源合理配置、追求反垄断与实现社会经济发展有机结合的最终目标。我国的反垄断法于2008年8月正式实施，对限制竞争性协议、控制企业合并、滥用市场支配地位、行政垄断等方面进行了规制，但其对豁免制度的规定还较笼统，趋于表面化。本文从反垄断法豁免制度的概念入手，论述其使用的范围和模式，并以最近电信联通涉嫌垄断事件为切入点，着重探讨反垄断法豁免制度在中国的适用。
关键词 反垄断法 豁免制度 电信联通 适用
一、反垄断法豁免制度概念及表述
豁免又称为适用除外，是指某种行为形式上虽然违反了法律法规的规定，但因其实质符合法律法规责任豁免的规定而免于追究或处罚。 [1]虽然说豁免制度违背了法律规范的稳定性、普遍适用性等基本特点，对法律的尊严形成一种挑战，但它也体现出法律温情的一面，因为该制度能灵活适用于千变万化的复杂情况，在某些特殊情形下可消除不稳定因素的产生。“垄断”原意是独占，即市场上只有一个经营者。 [2]这是“垄断”在经济学中的定义，“垄断”的状态是用一定数据作为衡量标准，即市场上经营者的数量。法律上的“垄断”更多的指的是一种行为，即经营者为达到操纵或支配市场，限制和排斥竞争的目的，以独占、联合等形式，凭借经济优势或行政权力实现自身利益的行为。[3]但对于垄断行为的处罚不能一概而论，要酌情衡量，这就涉及反垄断法的豁免制度。反垄断法豁免制度，是指对于形式上符合反垄断法禁止的行为，因为其符合免责规定的条件而将其从反垄断法规定的适用中排除，其核心是针对某些特殊行业、特定性为或特定时期的特定情况，该法允许某些垄断状态和垄断行为的存在。当前学术界对于反垄断法豁免制度提出的“合理垄断”、“合法垄断”等概念，[4]概括的说就是：反垄断法对垄断状态和行为豁免的前提是其在合理性基础上取得了合法性，并对该状态或行为予以明示，从而不予追究或处罚。
二、反垄断法适用豁免制度的范围和模式
纵观世界各国的反垄断法豁免制度，其适用范围通常涉及以下领域：一是特定行业，包括自然垄断行业（电力、电信、煤气和自来水供应、铁路运输等）、银行业保险业、农林渔业等。二是知识产权领域，包括著作权、专利权、商标权等（但为防止知识产权占有者限制技术创新和技术进步，各国对知识产权的立法一般采取合理利用知识产权的豁免与禁止滥用并存的方式）；三是特定组织和人员，包括工会、消协、自有职业者、企业协同组织等；四是特定的卡特尔，如中小企业卡特尔、结构危机卡特尔、出口卡特尔等。反垄断法豁免涉及的对象是较广泛的，根据不同的标准可进行归类，可划分为行业豁免和行为豁免（按范围划分）、使用市场支配地位行为的豁免和限制竞争协议豁免（按该法构成划分）；自然垄断豁免和政策性豁免（按性质划分）。
国际上反垄断法对经济领域的覆盖模式主要有两种：第一种是“统一适用、例外豁免”，即反垄断法在一国经济的所有领域内统一适用，然后把保护社会公共利益作为重要价值目标，对某些特定的行业或经济行为授予豁免权，美国和欧盟等国家地区都以该模式作为反垄断法的适用模式，[5]比如美国的反托拉斯法（American Antitrust Law）是普遍适用的，但其又专门立法，豁免制度具体规定在《韦布—波默林法》、《出口贸易法》等法中；第二种是“有限适用”，即反垄断法只能在法律法规、国家政策规定的范围内适用，即使该法与其他法律法规、国家政策发生冲突，前者也要服从后者。从我国现行的有关法律法规和做法看，反垄断法的豁免制度应属于“有限适用”，但这一模式有待进一步完善。
三、反垄断法豁免制度在我国的适用
我国《反垄断法》对豁免制度的相关规定有五条规定，分别是第七条、第十五条、第二十八条、第五十五条和第五十六条。
（一）以欧盟为参照的中国《反垄断法》豁免制度特点
相似点：在列举可以被排除在禁止范围之外的要件之前，先对限制竞争协议作出原则性禁止,如果满足这些要件，就可以得到法律的豁免。如中国《反垄断法》第13-15条与《欧共体条约》第81条(1)、(3) 。[6]
不同点：首先，将《反垄断法》第15条与《欧共体条约》第81条（3）作对比会发现，《反垄断法》没有要求审查限制竞争条款对实现协议效率的必要性，没有阐明限制竞争条款不能获得豁免的条件。可以这么认为，即使限制竞争条款不是必须的,该条款在任何情况下也是有效的,依旧可以不受《反垄断法》的约束而得到豁免。其次，《欧共体条约》第81(1)规定的根本目的是单纯促进提高经济效率，而《反垄断法》第15条相关规定的根本目的并不只为经济效率的提高，而列出了包括节能、环保等多种情况。再次,中国的法律不仅规定其他法律法规可以对豁免制度作出规定，同时也授予相关行政机关一定程度的自由裁量权，而欧盟的反垄断法律则没有相关规定。
综上，我国《反垄断法》较欧盟的相关法律来看，其规定更为笼统和宽松。更具体地说，中国反垄断法关于豁免制度的规定，已不仅仅是在微观层面上评判某企业的日常行为，其已经与国家政策、社会效益等紧密结合在一起。环保、节能、公益、促进社会和谐等等都是反垄断法豁免制度涉及并重点考虑的内容。由于中国目前处于经济发展的重要转型阶段，许多机制还不健全，很多学者认为这样的立法方式会对执法部门造成困扰,也影响了企业和公众对该法律基本精神的客观把握，也有可能让该法仅仅停留在“口号”的层面上，但近期国家发展改革委就宽带接入问题，对传统法律意义上享有垄断豁免权的行业企业——中国电信和中国联通展开了反垄断调查，这一事件引起学术界乃至全社会的广泛关注，无论这次事件的结果如何，都将引起各界对我国现行反垄断法及其豁免制度新的认识。
（二）从中国电信、联通涉嫌垄断事件看我国反垄断法豁免制度
2012年11月9日，发改委表示启动对中国电信和中国联通的反垄断调查，并可能处两家公司以数十亿元罚款，这是《反垄断法》自通过以来针对央企发起的首次反垄断调查，被广泛视为《反垄断法》实施的里程碑。电信和联通作为自然垄断行业，其垄断宽带接入市场已是多年不争的事实，总结这次业界反响如此巨大的原因，主要是因为《反垄断法》在起草13年、出台3年后，终于第一次“亮剑”以反价格垄断之名拿通信行业的两大央企开刀，显示出政府破除垄断的决心。对此，社会舆论和学界目前基本形成了以下观点，一是“电信联通垄断事实确凿”，该观点主要认为中国电信、中国联制竞争里垄断行为》,《国际贸易》1998年第12期。
——以电信联通涉嫌垄断事件为例
摘 要 豁免制度，作为反垄断法一项重要制度，伴随着反垄断法理论的成熟逐渐发展并完善。区别于反垄断法对垄断的原则性禁止，豁免制度允许某些合理垄断的存在，对特定垄断给予积极认可甚至是保护，这体现着反垄断法维护有效竞争、促进市场资源合理配置、追求反垄断与实现社会经济发展有机结合的最终目标。我国的反垄断法于2008年8月正式实施，对限制竞争性协议、控制企业合并、滥用市场支配地位、行政垄断等方面进行了规制，但其对豁免制度的规定还较笼统，趋于表面化。本文从反垄断法豁免制度的概念入手，论述其使用的范围和模式，并以最近电信联通涉嫌垄断事件为切入点，着重探讨反垄断法豁免制度在中国的适用。
关键词 反垄断法 豁免制度 电信联通 适用
一、反垄断法豁免制度概念及表述
豁免又称为适用除外，是指某种行为形式上虽然违反了法律法规的规定，但因其实质符合法律法规责任豁免的规定而免于追究或处罚。 [1]虽然说豁免制度违背了法律规范的稳定性、普遍适用性等基本特点，对法律的尊严形成一种挑战，但它也体现出法律温情的一面，因为该制度能灵活适用于千变万化的复杂情况，在某些特殊情形下可消除不稳定因素的产生。“垄断”原意是独占，即市场上只有一个经营者。 [2]这是“垄断”在经济学中的定义，“垄断”的状态是用一定数据作为衡量标准，即市场上经营者的数量。法律上的“垄断”更多的指的是一种行为，即经营者为达到操纵或支配市场，限制和排斥竞争的目的，以独占、联合等形式，凭借经济优势或行政权力实现自身利益的行为。[3]但对于垄断行为的处罚不能一概而论，要酌情衡量，这就涉及反垄断法的豁免制度。反垄断法豁免制度，是指对于形式上符合反垄断法禁止的行为，因为其符合免责规定的条件而将其从反垄断法规定的适用中排除，其核心是针对某些特殊行业、特定性为或特定时期的特定情况，该法允许某些垄断状态和垄断行为的存在。当前学术界对于反垄断法豁免制度提出的“合理垄断”、“合法垄断”等概念，[4]概括的说就是：反垄断法对垄断状态和行为豁免的前提是其在合理性基础上取得了合法性，并对该状态或行为予以明示，从而不予追究或处罚。
二、反垄断法适用豁免制度的范围和模式
纵观世界各国的反垄断法豁免制度，其适用范围通常涉及以下领域：一是特定行业，包括自然垄断行业（电力、电信、煤气和自来水供应、铁路运输等）、银行业保险业、农林渔业等。二是知识产权领域，包括著作权、专利权、商标权等（但为防止知识产权占有者限制技术创新和技术进步，各国对知识产权的立法一般采取合理利用知识产权的豁免与禁止滥用并存的方式）；三是特定组织和人员，包括工会、消协、自有职业者、企业协同组织等；四是特定的卡特尔，如中小企业卡特尔、结构危机卡特尔、出口卡特尔等。反垄断法豁免涉及的对象是较广泛的，根据不同的标准可进行归类，可划分为行业豁免和行为豁免（按范围划分）、使用市场支配地位行为的豁免和限制竞争协议豁免（按该法构成划分）；自然垄断豁免和政策性豁免（按性质划分）。
国际上反垄断法对经济领域的覆盖模式主要有两种：第一种是“统一适用、例外豁免”，即反垄断法在一国经济的所有领域内统一适用，然后把保护社会公共利益作为重要价值目标，对某些特定的行业或经济行为授予豁免权，美国和欧盟等国家地区都以该模式作为反垄断法的适用模式，[5]比如美国的反托拉斯法（American Antitrust Law）是普遍适用的，但其又专门立法，豁免制度具体规定在《韦布—波默林法》、《出口贸易法》等法中；第二种是“有限适用”，即反垄断法只能在法律法规、国家政策规定的范围内适用，即使该法与其他法律法规、国家政策发生冲突，前者也要服从后者。从我国现行的有关法律法规和做法看，反垄断法的豁免制度应属于“有限适用”，但这一模式有待进一步完善。
三、反垄断法豁免制度在我国的适用
我国《反垄断法》对豁免制度的相关规定有五条规定，分别是第七条、第十五条、第二十八条、第五十五条和第五十六条。
（一）以欧盟为参照的中国《反垄断法》豁免制度特点
相似点：在列举可以被排除在禁止范围之外的要件之前，先对限制竞争协议作出原则性禁止,如果满足这些要件，就可以得到法律的豁免。如中国《反垄断法》第13-15条与《欧共体条约》第81条(1)、(3) 。[6]
不同点：首先，将《反垄断法》第15条与《欧共体条约》第81条（3）作对比会发现，《反垄断法》没有要求审查限制竞争条款对实现协议效率的必要性，没有阐明限制竞争条款不能获得豁免的条件。可以这么认为，即使限制竞争条款不是必须的,该条款在任何情况下也是有效的,依旧可以不受《反垄断法》的约束而得到豁免。其次，《欧共体条约》第81(1)规定的根本目的是单纯促进提高经济效率，而《反垄断法》第15条相关规定的根本目的并不只为经济效率的提高，而列出了包括节能、环保等多种情况。再次,中国的法律不仅规定其他法律法规可以对豁免制度作出规定，同时也授予相关行政机关一定程度的自由裁量权，而欧盟的反垄断法律则没有相关规定。
综上，我国《反垄断法》较欧盟的相关法律来看，其规定更为笼统和宽松。更具体地说，中国反垄断法关于豁免制度的规定，已不仅仅是在微观层面上评判某企业的日常行为，其已经与国家政策、社会效益等紧密结合在一起。环保、节能、公益、促进社会和谐等等都是反垄断法豁免制度涉及并重点考虑的内容。由于中国目前处于经济发展的重要转型阶段，许多机制还不健全，很多学者认为这样的立法方式会对执法部门造成困扰,也影响了企业和公众对该法律基本精神的客观把握，也有可能让该法仅仅停留在“口号”的层面上，但近期国家发展改革委就宽带接入问题，对传统法律意义上享有垄断豁免权的行业企业——中国电信和中国联通展开了反垄断调查，这一事件引起学术界乃至全社会的广泛关注，无论这次事件的结果如何，都将引起各界对我国现行反垄断法及其豁免制度新的认识。
（二）从中国电信、联通涉嫌垄断事件看我国反垄断法豁免制度
2012年11月9日，发改委表示启动对中国电信和中国联通的反垄断调查，并可能处两家公司以数十亿元罚款，这是《反垄断法》自通过以来针对央企发起的首次反垄断调查，被广泛视为《反垄断法》实施的里程碑。电信和联通作为自然垄断行业，其垄断宽带接入市场已是多年不争的事实，总结这次业界反响如此巨大的原因，主要是因为《反垄断法》在起草13年、出台3年后，终于第一次“亮剑”以反价格垄断之名拿通信行业的两大央企开刀，显示出政府破除垄断的决心。对此，社会舆论和学界目前基本形成了以下观点，一是“电信联通垄断事实确凿”，该观点主要认为中国电信、中国联制竞争里垄断行为》,《国际贸易》1998年第12期。